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【摘要】农村集体“三资”是农村集体经济的基础，不仅关乎农民福祉，还影响农村社会的稳定，乃至国家生态安全和粮食安全。当前，由于农村集体“三资”的产权所有和管理主体具有多元性、管理对象具有复杂性，存在法治化和规范化管理较为滞后、资源开发和资产利用效率不高、资产运营风险防范意识较弱、缺乏有效的监督制约机制等问题。为进一步提升农村集体“三资”管理水平，需要加快实现农村集体“三资”管理的法治化和规范化，推动农村集体“三资”分类目标管理，大力促进农村集体“三资”经营增值，积极推进农村集体“三资”管理数字化，发挥村级党组织在农村集体“三资”管理中的核心作用。

【关键词】农村集体财产 乡村全面振兴 经营管理

【中图分类号】F303 【文献标识码】A

农村集体“三资”管理是农村集体资金、资产、资源管理的统称，即将于2025年5月1日起实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》将其概称为农村集体财产。农村集体财产包括农村集体所有资源，农村集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施、民用设施和农村人居环境基础设施，农村集体所有的资金，农村集体所有的接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等形成的财产，农村集体投资兴办的企业和集体持有的其他经济组织的股权及其他投资性权利，农村集体所有的包括无形资产在内的其他财产等。党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴”，“发展新型农村集体经济”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”2025年中央一号文件指出：“持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。”作为乡村治理体系中的基础性工作，农村集体财产管理和运营水平直接关系农业农村现代化进程，是当前补齐短板、推动发展的关键所在。因此，对于农村集体“三资”，既要管好，更要用好。

农村集体“三资”管理在乡村全面振兴中的重要意义

农村集体“三资”管理不仅是农村基本经营制度的核心组成部分，也是社会主义基本经济制度的重要体现，对于发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制经济的主体地位、促进共同富裕具有重要作用。保障农民权益和集体利益是加强农村集体“三资”管理的核心目标。

首先，农村集体“三资”管理事关农民福祉。农村集体“三资”管理是满足人民日益增长的美好生活需要的基础性工作。在农村地区，众多基础设施和公共服务资产，如人居环境基础设施、村庄基本公共服务设施等，直接影响村民日常生活。同时，农村的文化体育等设施也影响村民的精神文化生活品质。新时代以来，乡村建设取得了显著成就。然而，在一些偏远地区和山区，农村便民性资产建设，尤其是后续的维护与管理工作，与其他地区相比仍存在差距，亟须进一步关注和投入。

其次，农村集体“三资”是农村集体经济发展的基础。农村集体资金为农村基础设施建设、公共服务供给和乡村产业发展提供了资金支持。合理利用集体资金可以增加村集体收入，提高农民生活品质。农村集体资源，如水、土地、森林、草原等，均为重要的生产性资源。通过科学规划布局、强化资源保护和合理配置，能够充分实现“绿水青山就是金山银山”的价值理念，实现生态效益和经济效益的双赢。农村集体资产涵盖房屋、土地、农机设施等，为农村集体经济发展提供了必要的生产场所和生产设施。通过科学管理和利用，可以实现资产的保值增值，推动农村产业优化升级，增加农民收入和福利，促进农村经济的稳定和可持续发展。

再次，农村集体“三资”管理事关农村社会稳定和村民自治实践。加强农村集体“三资”管理有助于推动农村基层组织的规范化和制度化建设。集体经济的发展有助于提升村级组织服务村民的能力，增强农村基层组织的公信力和凝聚力。在管理过程中，通过建立健全管理机制和制度，如引入民主监督机制等，可以让农村居民自主管理和决策集体事务，增强农民参与意识和组织能力，推进乡村治理体系和治理能力现代化。反之，如果农村集体“三资”管理不善，可能会因资源权属关系不明而引发村民之间的利益争夺，导致农村基层组织涣散、干群关系恶化，甚至隐含腐败等风险。

最后，农村集体“三资”蕴含巨大的外溢效应，关乎国家生态安全和粮食安全。农村集体“三资”的产权属于集体，但其外部溢出效应较强，与国家生态安全和粮食安全紧密相连。具体而言，农村的森林、草场等资源是国家生态屏障的重要组成部分，不仅是生物多样性的宝库，还具有保持水土、调节气候等功能，对维护国家生态安全至关重要。同时，农村的土地资源、农业设施等是粮食生产的基础，关乎国家的粮食安全。因此，农村集体“三资”管理不是村集体经济组织或者村自治组织的单一任务，更需要地方政府的高度重视。

农村集体“三资”管理的复杂性及当前面临的主要问题

农村集体“三资”不仅关乎农民福祉，还影响农村社会的稳定，乃至国家生态安全和粮食安全。然而，目前农村集体“三资”管理面临着一些挑战。

农村集体“三资”管理问题具有较高的复杂性。一方面，农村集体“三资”的产权所有和管理主体具有多元性特征。在应然层面，农村集体“三资”的产权归农村集体经济组织全体成员所有，由农村集体经济组织代表农民行使所有权。然而，在实践中，农村集体资金、资产和资源的产权所有和管理主体呈现出多元性。在资金管理方面，行政村承担资金管理主要职责，但大多数情况下由乡镇代管。在资产管理方面，根据建设目标和投资来源，行政村和村民小组均可称为所有权主体，但统计资料显示，集体资产主要集中在行政村。在资源管理方面，虽然村民小组是核心权属主体，但由于基层治理能力差异，村民小组行政管理能力相对薄弱，村民承包经营仍是集体资源的主要利用方式，但其他经营模式逐渐兴起。另一方面，农村集体“三资”管理对象具有复杂性。农村集体“三资”管理对象的复杂性源于历史性积累和制度变迁，形成了较为复杂的治理结构，既包括人民公社时期遗留的财产，也包括改革开放以来形成的新型资产。在资产结构方面，虽然基本权属关系延续了家庭承包的框架，但实际经营已突破传统模式，出现了转包、托管、合股经营等新形式。经营性财产的管理需要平衡增值和风险防控双重目标，非经营性财产的运营维护则具有显著的正外部性特征，资金类财产面临增值保值和合规使用的双重约束。总之，资产形态的异质性导致管理目标的层级分化，需要建立分类施策、动态适配的管理办法。

法治化和规范化管理相对滞后。首先，涉农法律体系庞杂且基层适配性较为不足，法律文本规定与农民法治认知之间存在差异。新型土地利用方式引发的权属认定问题缺乏明确的法律指引，呈现法律与基层实践脱节问题。其次，部分农村地区集体财产管理制度不完善，导致资产管理较为混乱。尽管政策层面持续强化制度供给，但个别地区仍存在历史遗留问题导致权属争议。最后，部分农村未登记资产形成管理盲区，缺乏覆盖资产变更的监测体系，导致账面数据与实物资产脱节。

资源开发和资产利用效率不高。一些农村资源资产存在“开发失序”和“利用低效”等问题。一方面，农村资源开发缺乏统一规划，监管不力导致不法分子为谋求私利，过度开发或破坏资源，如部分农村地区存在“卖土”“盗土”等行为，使土地等资源利用无序和失范。另一方面，一些农村存在资源不能有效转化为经济效益的情况。在自然资源开发利用层面，受制于技术不足和产业链条较短，未能充分利用资源，导致资源利用效率较为低下。在经营性资产管理方面，存在经营性固定资产闲置问题，如集体建设用地闲置率较高、扶贫车间等新型经营资产空置周期较长、农业设施收益率不足等。

资产运营风险防范意识较弱，存在经营坏账。主要表现为农村集体资产运营风险管控存在缺陷。在资产运营过程中，基层干部风险识别与资产规模扩张容易形成错位。在投资过程中未建立经营性项目风险评估模型，个别村干部对风险评估过于乐观，或者只看重眼前利益和短期收益，或者缺乏对潜在风险的深入认识和充分预见。这种风险认知的缺失，使其难以及时采取有效措施进行防范。例如，一些乡村盲目跟风发展旅游业，模仿其他地区成功案例，造成资源浪费、环境破坏和社会矛盾加剧。此外，资产价值维护环节容易出现“高价折损”问题。个别地区农村经营性资产年维护资金投入不足，导致农机设备技术性贬值，或因管理不善使资产被侵占或低价处置。

管理主体不明确，管理不规范，缺乏有效的监督制约机制。首先，个别地区农村集体资产管理呈现“真空”特征，整体上农村集体经济组织并没有实体化，而农村自治组织缺乏完整产权人资格，导致农村集体“三资”管理出现非正规、水平较低、差异性较大等问题。其次，农村集体“三资”管理数字化水平较低，部分农村地区网络基础设施尚不完善，缺乏专业的技术管理人才，导致系统建设和维护较为困难。此外，尽管各地普遍实行“村财乡管”，但乡管负责的是收支出纳，存在“暗箱操作”的风险。最后，部分农村地区集体财产信息公开程度不高，农民对集体财产状况了解不足，难以充分发挥群众监督作用。例如，一些村干部在村民未知的情况下倒卖土地、森林等资源，损害村集体和村民利益。

农村集体“三资”管理创新的方向

农村集体资产管理是指对农村集体所有的资源、资产和资金进行规范化管理、运营和监督，旨在保障集体财产安全、促进农村经济发展、增加农民收入，并助力乡村全面振兴。

加快实现农村集体“三资”管理的法治化和规范化。应充分利用《中华人民共和国农村集体经济组织法》即将施行的契机，加快推进农村集体“三资”管理的法治化和规范化进程。一方面，要完善法律体系。进一步细化农村集体不同财产的法律条款，注重法律之间的一致性和衔接性。明晰不同主体的权责边界，厘清乡镇与行政村、村民小组三者之间的关系，还要进一步厘清集体经济组织和村民自治组织的关系。另一方面，要深化体制机制改革创新。一是完善农村常态化“三资”清查制度。将“三资”管理纳入乡村全面振兴实绩考核指标体系；对农村集体“三资”开展清产核资年度考核，明确村集体资产存量、使用和收益情况，做好确权登记工作。二是建立乡镇“三资”管理监督制度。成立监督管理委员会，加强对“三资”使用、处置等行为的监督和管理。三是建立农村民主理财制度。建立民主理财小组，合理确定理财小组人数、成员、性别等，激励农民参与财务计划制定、管理和监督等工作。四是完善农民利益补偿机制。可以制定分类补偿标准，根据资源种类、资源面积等实行差异化补偿，并动态调整补偿标准。

推动农村集体“三资”分类目标管理。为了更好发挥集体财产的作用，提高管理效率，实现集体资产的保值增值，应做好农村集体财产的分类目标管理。分类目标管理有助于针对不同类型财产制定相应的管理策略，提升整体资产管理水平，更好防范资产流失和损坏，优化资源配置，提高资产使用效益，增强集体经济活力。应根据集体财产的实际情况，制定分类管理规划，明确各类资产的管理目标和措施。具体而言，农村集体资金管理需保护集体经济组织和成员的合法权益，防止资金被滥用和挪用，促进资金的合理流通和升值；农村集体资产管理需兼顾经济效益和社会效益，实现集体经营性资产与非经营性资产的经济价值和社会价值最大化；农村集体资源管理则需优化资源配置，促进资源合理开发利用，防止资源被侵占和浪费。

针对不同类型资产，如自然资源资产、固定资产、流动资产、经营性资产和公益性资产，应设定不同的管理目标和管理措施。自然资源资产管理目标是在国家法律的指导下，开展分类经营，促进资源的收益转化。需要制定资源开发规划，实行承包、租赁等经营方式，提高资源利用效率。固定资产管理目标是确保固定资产安全、完整，提高使用效率，实现资产保值增值。需要建立固定资产台账，实行定期检查、维护制度，确保资产安全。流动资产管理目标是优化流动资产结构，提高资金使用效益，确保资金安全。需要加强资金监管，实行预算管理，提高资金使用透明度。经营性资产管理目标是合理开发、利用资源性资产，实现资源价值最大化。需要村集体合理开发利用资源，提升资源价值。公益性资产管理目标是以公共服务为导向，重点考虑资产的维护和长效使用。政府公共财政应为农村基础设施建设、公共服务提供资金支持。

大力促进农村集体“三资”的经营增值。农村集体“三资”不仅要管理好，更要经营好。应重点推进“三资”管理从基础管理向价值创造转变，促进地方经济发展。一方面，可以建立现代运营体系。在盘活闲置“三资”方面，通过整理、改造撂荒耕地，提高土地利用率，鼓励农民将闲置土地通过出租、入股等方式流转给农业企业、合作社等；对遭遇破坏或污染的闲置土地，通过修复恢复生态功能，建立生态公园和湿地等；将农村集体闲置资金投入农业产业链，设立农村产业发展基金，支持闲置资金的有效利用。另一方面，应实行分类发展策略，可以根据地区经济发展程度、资源丰富程度和基础设施状况，采取不同的经营策略。比如，对于资源丰富地区，可以结合自然景观和人文资源，开发乡村旅游项目，如民宿、农家乐、生态采摘园等，吸引城市居民体验乡村生活，带动乡村经济发展。对于基础设施相对薄弱的地区，积极争取国家及地方政府的财政扶持，用于基础设施建设、农业技术培训等，夯实乡村发展基础。

积极促进农村集体“三资”管理数字化。农村集体“三资”管理数字化，是通过信息技术手段实现管理的规范化、透明化和高效化。其优势主要体现在：首先，提升管理效率。通过自动化数据处理系统替代传统手工操作，可以减少人为错误和管理漏洞，提升数据处理和管理效率。其次，增强透明度。基于区块链技术的分布式账本系统，可以确保资金流向、资产变动和资源开发等关键信息实时同步至全体村民的终端，有效减少信息不对称问题。最后，加大监督力度。数字化记录为审计和检查提供了可靠的数据支撑。通过在线监督和审计系统，可以对异常交易进行秒级预警，并结合智能技术实现合规性的自动审查，从而及时发现和纠正管理中的问题。

为此，需要搭建农村集体“三资”管理数字化平台，具体举措如下：第一，强化农村集体“三资”管理数字化平台的顶层设计。推行国家主导的农村集体“三资”管理平台建设，实现成本集约化。可以由中央财政统筹专项资金，减轻平台构建和后续维护给基层带来的财政压力。同时，实现业务流程再造，通过整合部委、乡镇、基层部门、村庄的数据接口，构建跨部门协同管理矩阵。构建全国交易系统，通过标准化数据接口对接全国各类交易平台，打造全国统一的农村要素交易市场，促进资源要素自由流通。第二，进行农村集体“三资”管理平台的功能模块开发。一是构建资金管理智能系统，建立电子账务系统，实现资金收支的电子化记录和管理，确保账目清晰、透明。支持在线支付与结算，通过电子支付平台实时监控资金流动，并利用大数据技术对资金使用情况进行分析，为决策提供支持。二是搭建资产管理物联体系。可以构建资产登记系统，建立电子化资产台账，记录资产的数量、价值、使用状态等信息。同时，通过物联网技术实时监控资产的使用和维护情况，并构建资产处置平台，实现资产出租、出售等处置行为的在线管理和公开透明。三是推进资源管理数字化建设。可以建立自然资源（如土地、林地、水域等）的数据库，利用地理信息系统（GIS）进行资源开发的科学规划。同时，通过传感器和遥感技术监控资源的使用情况，防止过度开发。第三，推进数字平台智能化。构建具备时空数据分析能力的智慧管理系统，综合考虑政策导向、市场需求、居民消费价格指数（CPI）等因素，实现资产现值的自动估算。同时，建立智能交易建议引擎，基于全国数字化平台交易数据训练推荐模型，为交易提供最优建议。

充分发挥村级党组织在农村集体“三资”管理中的核心作用。党建引领是农村集体“三资”管理的重要引擎。在推进农村集体“三资”管理过程中，需要准确把握村级党组织的角色定位，充分发挥基层党建的引领作用。第一，发挥党组织统筹谋划者的角色，提升发展能力。村级党组织在农村各类组织和各类工作中处于领导核心的地位。面对各类资源分散在农民家庭、村民小组之间的情况，村级党组织应成为统筹谋划农村资源的核心力量。可以通过深入调研、精心部署，明确发展目标，优化资源配置，提升整体发展能力。这要求党组织成员加强学习与外出调研，具备前瞻性的战略眼光和扎实的执行力，确保各项决策既符合实际又具有前瞻性。第二，发挥党组织利益联结者的角色。农村党组织是利益整合和分配的重要力量，应建立党组织领导下的利益联结机制。在利益联结前端，将农村未充分利用的闲置资源、零散分布的小块资源进行有效整合；赋予农民对资源的承包、经营、转让、退出、抵押和分红等多项权利。在利益联结中端，建立村民与村集体、外来资本之间的利益联结机制，尽可能地带动就业，培育农民技能。在利益联结终端，以保底分红、股权收益、利润分红等方式，使农民共享全产业链的增值收益，确保收益分配公平。第三，发挥党组织社会动员者的角色。面对农村“空心化”等问题，党组织需深入挖掘农民的多样才能，激励他们施展专业技艺。同时，要充分利用血缘纽带、宗族联系以及深厚的文化习俗等本土资源，动员身处异乡的村民积极参与家乡的“三资”管理事务。通过构建利益共同体，并依托独有的乡土特色，吸引外部人才流入乡村，使之成为促进乡村发展的新生力量。

综上所述，农村集体“三资”管理是乡村全面振兴的重要抓手，是壮大农村集体经济、实现共同富裕的经济基础。面对当前农村集体“三资”管理的各种挑战，需要通过完善法律法规、加大执法力度、健全监督机制、提升管理人员素质、推进信息公开以及加强宣传教育等措施，有效防止“三资”流失、腐败和滥用。同时，应正视农村集体资金、资源、资产的差异性，设立分类管理目标，释放“三资”更大潜能；进一步推动市场化运作，激发农村经济活力，确保“三资”保值增值，促进农村经济可持续发展；通过加强基础设施建设、开发适合农村的数字化平台、加强培训和引入第三方支持等措施，有效推动“三资”管理的数字化转型，为乡村全面振兴提供有力支撑。此外，要充分发挥基层党组织的引领作用，实现基层党建有效赋能农村集体“三资”管理。

（作者为中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、人文与发展学院教授；中国农业大学马克思主义学院博士研究生赵永丽对本文亦有重要贡献）

【参考文献】

①《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，中国政府网，2024年7月21日。

②《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》，中国政府网，2025年2月23日。

③左停：《当前加强农村土地资源利用与管理的策略》，《人民论坛》，2021年第10期。

④李蕊、牛月：《乡村振兴背景下农村集体资产管理研究》，《人民论坛》，2024年第3期。

⑤李忠鹏、王伟：《基层党组织领导新型农村集体经济发展的生成逻辑、作用机制与优化路径》，《农村经济》，2024年第4期。

责编/孙渴 美编/王梦雅