转自：法治日报

□ 黄可而 　　外资审查是东道国针对外来投资设立的法律程序。随着国际政治经济格局深刻演变，加拿大作为外资审查制度的先行者，在近年来持续调整其外资审查规则。尤其是2024年《加拿大投资法》修正案通过后，愈加表现出宽泛性、模糊性、针对性强的特点，人为制造了贸易壁垒。

外资审查制度由来已久

　　加拿大外资审查制度由来已久。19世纪60年代，加拿大制造业、采矿业、石油业等重要经济部门被外国资本控制，加之受美国经济危机冲击，加拿大国内失业率大幅上升，国际收支严重失衡。在此背景下，加拿大外资审查制度1973年面世。直至2009年，加拿大外资审查仅限于净效益审查，即审查外国投资是否对加拿大具有或可能产生效益。2009年，加拿大出台《投资国家安全审查条例》，由此建立起“净效益审查+国家安全审查”的双重审查机制。 　　2020年以来，受新冠疫情及地缘政治环境变化等多重因素影响，加拿大外资审查规则进入频繁调整阶段。加拿大先后发布多份政策声明，结合《投资国家安全审查条例》的更新，扩张审查范围、细化审查标准、延长审查时限。疫情结束后，加拿大包括强化关键产业外资审查在内的诸多规则也未有松动，针对外资的严格审查趋于长期化、常态化。2024年3月，《加拿大投资法》修正案（C-34法案）获得批准，完成立法程序，将加拿大外资审查规则改革推至高潮。这也被认为是自2009年加拿大双重审查机制确立以来外资审查制度的最大变革。 　　《加拿大投资法》修订后，外资审查新规陆续施行。其中，首批规则已于2024年9月正式生效，包括：扩大创新、科学与经济发展部（ISED）部长权限，使其有权延长外资国家安全审查时限，有权在外资国家安全审查期间采取临时措施；强化加拿大与盟国间关于外资审查的信息交流；规定关于外资审查决定的司法审查程序中的信息保护要求；细化净效益审查要素以保护知识产权和个人信息安全；提升审查透明度与问责机制。未来，还将有一系列新规在规章修订或解释文件出台后落地，包括：要求特定敏感领域的投资者提前备案；加重对违规行为的罚款力度；授权ISED部长对所有国有企业投资进行净效益审查；基于投资者腐败定罪事由对外资开展国家安全审查；明确国家安全审查适用于资产收购。

新规强化针对性审查

　　加拿大外资审查新规下，针对性审查愈发显著，主要体现在程序特殊性、标准差异性和审查政治性。 　　第一，强化针对外国国有企业投资的审查。在新规出台前，外国国有企业投资已是加拿大双重审查机制的重点关注对象。任何外国国有企业投资均可能受到国家安全审查，其净效益审查门槛也远低于非国有企业投资。新规进一步扩大了针对外国国有企业投资的净效益审查范围，授权ISED部长审查低于净效益审查门槛的外国国有企业投资。同时，新规将国家安全审查范围扩展至外国国有企业对在加经营实体所有资产的收购交易，不论相关资产位于加拿大境内或境外，这进一步扩张了加拿大外资审查规则的域外效力。此外，在加拿大外资审查制度下，前述针对性审查不但适用于传统意义上的国有企业，还适用于“与外国政府关系密切或受外国政府指导的私人投资者”的投资，其模糊性与宽泛性加剧了审查泛化的风险。 　　第二，强化针对关键领域投资的审查。加拿大在2021年通过指南设立了多项清单，包括敏感技术、关键矿产资源和关键基础设施，并强化相关领域的外资审查。随着全球科技竞争加剧，各国技术转移和资源流失关切日益凸显。加拿大外资审查新规一方面更新了既有清单内容，另一方面扩大了关键领域范围。譬如，2024年3月，加拿大发布《针对交互性数字媒体领域的投资审查的政策声明》，强调强化该领域外资审查，以防范信息操纵隐患。结合已公开文件，相关隐患包括但不限于：敏感数据与隐私信息的跨境流动、相关数据对于生成式AI发展的促进作用、军事和国家安全领域的情报泄露。

升级特定领域投资壁垒

　　当前，中国在加拿大的直接投资存量累计逾百亿美元。而在2018年4月至2024年3月间，加拿大政府依据《加拿大投资法》第25.3条所做的外资国家安全审查命令中，高达62%是针对中国投资者所做。随着加拿大外资审查新规陆续落地，中企赴加投资面临更高的法律合规成本与交易不确定性。 　　除冲击中企赴加投资外，加拿大外资审查新规另一突出影响在于升级特定领域的投资壁垒。以矿业领域为例，当前，全球75%的矿业公司在加拿大注册，近50%的上市矿业和矿产勘探公司位于加拿大，加拿大矿业投资审查强化将冲击中企在加拿大乃至全球范围内的矿业投资活动。2024年，碳一新能源对加拿大矿业公司SRG的投资案、紫金矿业对加拿大Solaris资源公司投资案先后终止，进一步印证了矿业投资壁垒的升级态势。这不仅导致中企推进国际产业技术合作受限，还影响中国产业发展所需资源获取，加剧供应链风险。 　　最后，加拿大外资审查新规对盟国利益的考量也不容忽视。新规强调盟国间外资审查信息共享，且明确提出避免相同投资者在不同国家展开涉及同一技术且存在国家安全隐患的投资活动。随着发达经济体间信息共享与标准趋同的强化，加拿大外资审查新规下，审查结果可能更多地反映盟国立场，以维护所谓“共同价值观阵营利益”。例如，加拿大在2023年2月禁止政府设备使用TikTok，在2024年11月终止TikTok在加业务，相关行动与美国对TikTok采取的一系列措施高度关联。总体而言，《加拿大投资法》修订后，外资审查新规的影响是长期性和持续性的。未来，随着新一轮规则调整落地，仍需跟踪关注其发展动态。 　　（作者系武汉大学政治与公共管理学院弘毅博士后、武汉大学国际法学博士）