□我国新就业形态取得长足发展，新就业形态劳动者正成为中国特色社会主义现代化强国建设征程上的一支新的产业大军。
□实践中，新就业形态劳动者面临着多重困境，如，有劳动无单位、有伤残无工伤待遇、有风险无保险、有纠纷难维权等。
□有必要制定一部独立的新就业形态劳动者权益保障法，为这支新的产业大军提供基本的法律保障。
2020年5月23日，习近平总书记在全国政协经济界委员联组会上谈到“新就业形态”时指出，当前最突出的就是新就业形态劳动者的法律保障问题，要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善。
在数字时代，共享经济蓬勃发展。互联网技术改变了企业的商业模式，在产生网约车平台、外卖平台的同时，也产生了大量如网约车司机、外卖骑手等新就业形态劳动者。《中国共享经济发展报告（2021）》提出，我国就业形势总体稳定并好于预期，也得益于共享经济发展提供了大量灵活就业岗位。2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，平台企业员工数约为631万人。
劳动者面临多重困境
我国新就业形态取得了长足发展，新就业形态劳动者正成为中国特色社会主义现代化强国建设征程上的一支新的产业大军。实践中，新就业形态劳动者常常面临着有就业无门槛、有劳动无单位、有上班无下班、有报酬无工资、有伤残无工伤待遇、有风险无保险、有问题无监管、有纠纷难维权等困境。归结起来，主要有以下几个原因——
一是工作环境“易被侵权”。在新就业形态下，平台企业采用诸如自营、代理商、众包等多种用工模式与劳动者发生事实上的劳动关系，而这些关系纵横交错，致使实践中对其法律性质的认定往往陷入困境。平台企业规避法律调整的问题也客观存在。例如，平台企业采用外包等形式将自己的用人者责任予以形式上的剥离，但事实上控制着用工的过程。平台垄断“算法”，随意调整服务单价，侵权不露痕迹。平台企业在用技术掌握劳动的过程中，过度收集新就业形态劳动者个人数据用作生产要素，侵犯新就业形态劳动者的个人数据权益。
二是法律保障显著不足。现有的劳动法是针对传统的固定劳动关系而制定的，无法适应平台经济的发展需要，导致劳动基准保障无法有效涵盖平台用工。例如，大量的新就业形态劳动者未能参加职工社会保险，一旦发生意外事故或者患上职业病，难以获得相应的社会保障待遇。
三是现行的行政管理体制难以有效保障新就业形态劳动者的权益。“原子化”的新就业形态劳动者无博弈和议价的能力，加剧了新就业形态劳动者的困境。而劳动监察部门因权力分散、执法力度有限等，也无法对平台企业侵害新就业形态劳动者合法权益的行为进行有效规制。
四是司法保障不足。由于新就业形态下的劳动法律关系在法律属性上不够明确，往往导致劳动者投诉无门，多元化纠纷解决机制尚未充分发挥对新就业形态劳动者的保障作用。单一的劳动者难以进行有效的证据收集和低成本维权，法律援助制度尚未有效发挥应有作用。目前，劳动争议实行“一裁两审制”，纠纷解决过程长、诉讼成本高，仲裁与司法的衔接机制尚存堵点。团体诉讼制度以及公益诉讼制度尚未发挥出充分保障新就业形态劳动者合法权益的制度性功能，检察机关的法律监督有待进一步加强。
单独立法的必要性
近年来，我国相关部门对新就业形态劳动者权益保障问题已密集出台多个文件，采取了因应举措，在相当大的程度上改善了新就业形态劳动者的就业执业状态。例如：人力资源社会保障部、国家发展改革委、交通运输部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家医保局、最高人民法院、中华全国总工会《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号），中华全国总工会《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号），中华全国总工会《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》（总工办发〔2021〕16号），人力资源社会保障部办公厅、最高人民法院办公厅、司法部办公厅、全国总工会办公厅、全国工商联办公厅、中国企联办公室关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知（人社厅发〔2024〕4号），人力资源社会保障部办公厅关于印发《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》的通知（2023年2月21日），人力资源社会保障部办公厅关于印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》的通知（人社厅发〔2023〕50号）等。
这些文件对保障新就业形态劳动者权益起到了积极的推动作用，但不具有强制性的法律约束力，不能从法律上解决现存的问题。因此，需要将新就业形态劳动者的权益保障问题纳入法治化轨道进行全面系统、依法有效的调整和规范。
新的劳资关系模式需要新的保护。我国通过制定劳动法、劳动合同法、社会保险法、安全生产法、劳动争议调解仲裁法等，为劳动者建立了一整套严密管用的制度保障体系，然而如果将“新就业形态”关系全部直接纳入现行劳动法体系中，容易引发用工成本提高、劳动力市场灵活性不足等问题。毕竟，平台劳动者面临着与传统劳动者不同的风险，他们需要一种量身定制的法律保障。相比较而言，不将新就业形态下形成的劳动关系硬性纳入现行劳动法等法律中加以调整，而采取单独特别立法的模式对其进行调整更加适合。为此，我建议制定一部独立的新就业形态劳动者权益保障法。
量身定制法律保障
今年全国两会上，我在提交制定新就业形态劳动者权益保障法的议案时，对新就业形态劳动者权益保障法的立法框架和具体条款进行了设计。文本共40条，分五章，包括总则、权益保障、公共服务、保障机制以及附则等内容。
我认为，该法律应主要涵盖新就业形态劳动者的基本权益、劳动条件、劳动保护、社会保障、争议解决等内容。该法律首先要解决的问题是新就业形态劳动者的身份认定问题，应当根据劳动者对平台的依赖程度、工作内容的控制程度、劳动报酬的支付方式等因素，综合判断劳动者与平台企业之间是否存在劳动关系。
在制定新就业形态劳动者权益保障法的同时，还应该制定、修改相关法律，为新就业形态劳动者提供配套保障。
修改劳动法等相关法律，做好与新就业形态劳动者权益保障法的法律衔接。新就业形态劳动者权益保障法与劳动法等法律之间是特别法和一般法的关系，在特别法无规定时，可以适用一般法的规定，从而在法律体系上使新就业形态劳动者权益保障法与劳动法等法律实现无缝对接和协调衔接。
在正在制定的检察公益诉讼法中加入新就业形态劳动者的检察保护条款，明确将涉及平台企业算法侵权、个人信息侵权、格式合同侵权、删改数据侵权、规避法律侵权等行为纳入检察机关提起公益诉讼的范围。
修改工会法，扩大其适用范围。将新就业形态劳动者纳入工会法中进行调整和法律保护。将工会法第50条修改为，工会对违反法律规定侵犯新就业形态劳动者合法权益，涉及公共利益的，有权向人民法院提起公益诉讼；工会提起公益诉讼的，人民检察院可以根据情况支持起诉；工会应当提起公益诉讼而不提起公益诉讼的，人民检察院应当向人民法院提起公益诉讼。
修改社会保险法，对新就业形态劳动者的保险问题予以明确规定，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，确保新就业形态劳动者在遭遇风险时能够得到社会保障的支持，减轻其经济负担。
（讲述人：全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建 整理：本报记者周蔚）
