转自：中国政府采购报

【一线思考】

如何科学合理开展采购需求调查

■ 田胜利 张翅飞 赖俏怡 冯西韵

采购需求调查连接着采购计划、采购实施、合同签订和履约验收等环节，并在项目绩效评估当中得到体现。若采购需求制定不合理，则可能导致评审因素设置不科学，进一步影响采购质量和效率，最终引发项目被质疑、投诉。因此，作为需求管理的第一环，编制采购需求调查报告是采购人及采购代理机构应当掌握的重点内容。

存在问题

一是采购需求调查内容不够深入。

编制采购需求是采购人将需求管理具体化的重要一步，也是对采购人提出的全新要求。采购人的正确认识和重视程度往往决定编制采购需求的质量高低。

《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）明确规定，采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求的合法性、合规性和合理性负责。但笔者发现，部分采购人在开展需求调查时，形成的正式文本需求往往不够具体，产生过程也不够规范，且没有建立严格的内控审核机制。有些采购人选择寻找相熟的供应商进行需求调查，有些甚至照抄供应商提供的需求标准。如此一来，便导致需求调查仅在形式上、要素上符合《办法》规定，但实际上内容不多、质量不高，进而影响采购效果。

二是采购需求调查主体不够专业。

在采购需求调查工作中，采购人或者采购代理机构作为实施主体，各自具备不同的专业优势。

若采购人自行组织，其优势是对采购需求较为了解，可针对使用情况抓住产品关键需求要点，但短板也很明显。其一，对于没有采购过的项目，采购人容易无从下手，市场咨询方向也不明确，可能需要耗费较多精力。其二，对于技术复杂、专业强的项目，采购人对采购标的及其相关市场了解难度较大。其三，采购时间紧急，难以有充足时间进行需求调研。

若采购人委托第三方社会代理机构进行需求调查，这类机构对采购项目有较好的积累，形成一份比较详尽的需求往往驾轻就熟，加上其与供应商常打交道，对于市场上有代表性的供应商会更熟悉。但缺点是采购需求往往不能专门针对采购人特定要求编制，且部分社会代理机构人员流动较为频繁，整体专业度有待提升。

相较而言，集中采购机构由于人员比较固定，分工明确，专业有积累，又不以营利为目的，在开展需求调查时往往更能科学中立地选取调查对象、严谨客观地选取调查数据样本，确保调查结果的合规性、完整性和专业性。

三是相关调查信息可靠性不足。

从采购需求调查方式来看，《办法》第十条明确要求，采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。但笔者认为，向专家、潜在供应商直接寻求答案的方式较为传统，且存在一定程度的主观及信息源窄的局限性，故更多依靠调研人员的信息辨识能力，对应也要求专家及供应商所提供的数据务必真实可靠。另外，由于信息不对称和缺乏专业性，采购人及其委托的第三方机构如果对采购标的及相关行业不了解，则很容易造成少数供应商主导需求确定，相关技术要求及条款存在歧视性、排他性的风险。

典型做法

广州市政府采购中心（以下简称采购中心）曾受广州市农业农村局委托，顺利完成了“2024—2026年广州市政策性农业保险服务经营机构采购项目”（以下简称项目）的采购工作。笔者以该项目为例，总结归纳出以下做法，供相关部门参考。

一是合理确定调查策略与工具。

对于调查方向，一般来说，调查范围大的，调查深度往往较浅；反之，内容深的，调查范围通常较小。项目属于服务内容集中单一，故采购中心调查收集了全国、广东省、广州市关于政策性农业保险的发展状况和行业数据，以及各市场主体的竞争情况等，进行数据深度分析。加上项目属于政府向社会公众提供的公共服务项目，在形成采购需求初稿后，还在广东省政府采购网上公开收集社会公众意见。

对于调查工具，本次需求调查选取多个工具形成“组合拳”，按照范围广度、类比尺度以及专业深度收集调查目的所需的数据。调查工具包括官方统计数据收集整理（如行业年鉴、行业主管部门数据统计等）、网络信息搜集（各类文献资料、企业年报等）、网络或纸质问卷调查（定向问卷调查及网上公开征集意见）、同类案例分析、历史成交项目信息、电话访谈、实地考察、座谈交流、当面深度访谈等。

此外，为摸清政策性农业保险市场的结构特点，采购中心通过计算市场集中度和市场竞争度两大指数计算模型，对政策性农业保险市场进行全面结构化分析。基于依托案例的应用效果，采购中心在后续开展的采购需求系统模块开发中预设了行业竞争结构、企业竞争能力、对标分析等模型，可进行辅助分析，从而为采购人提供潜在供应商的市场定位和竞争强度信息，服务于采购策略的制定。

二是科学制定调查流程。

需求调查流程是将收集的信息从“广而泛”到“细而精”的过程，逻辑上是一个正向求解和反向推演的来回过程。采购人可以委托咨询机构组织市场调查，实施时主要分为广泛搜集信息、初步确认需求、制定调查方案、深入市场调研以及总结报告等阶段。

在广泛搜集信息阶段，通过网络数据和统计数据分析形成需求的初步认知。比如，政策性农业保险的基本情况、行业发展情况、农业保险竞争态势等。

在初步确认需求阶段，通过与采购人开展座谈会进行初步访谈，充分了解国家关于政策性农业保险的相关政策、广东省以及广州市近3年关于政策性农业保险的开展情况、2024年度本项目招标背景等情况。

在制定调查方案阶段，依据采购人的要求和已经收集的信息判断调查所需的数据资料，制定针对项目的需求调查方案，并实时跟进采购人的需求变化，扩大调研范围。

在深入市场调研阶段，依据采购人要求和调查尺度需要，基于招标采购大数据挖掘分析整理，项目选取2023年广州市政策性农业保险市场份额占比最高的3家供应商作为定向调查对象，以开展业务座谈会、派发调查问卷等方式，了解政策性农业保险行业的发展历程、行业现状、政策性农业保险经营模式、市场竞争程度、经营农业保险业务应当具备的条件、可能涉及的服务人员资质、履约能力等情况，形成有针对性和代表性的行业意见分析。此外，对历史成交信息、潜在供应商的问卷调查、各类访谈等信息整理后，得出相关调查数据。

在总结报告阶段，采购中心归纳总结前面各个阶段的调研信息资料，以“项目概况—需求调查正文—采购实施计划建议—附录”的方式完成调研报告。

三是深入开展采购需求审查。

为保障调查结论的科学、客观，采购中心结合本单位自身实际情况，建立了采购需求审查工作机制，针对采购需求管理中的重点风险事项进行审查。因此，在采购需求工作开展前，需选取合理、可行的评价指标对调查方案进行初步评估，调查完成后对调查报告进行系统、完整的有效性评价，提出合理化建议，为后续采购实施计划和方案的制定奠定基础。

采购中心依托项目，充分考虑本单位业务特点、组织结构及工作流程等多个方面，选取了能够全方位、多角度反映采购需求的指标。同时，基于层次分析法和模糊综合评价法，还构建了三级层次结构的采购需求调查有效性评估体系。该评估体系可进行“事前+事后”评判，既提供了纠错、溯源的机制，也加强了内控管理，保证了采购项目的前瞻性。

对于定稿的采购需求调查报告，需提请采购需求审查小组进行审定。审查小组由调查编制、财务、法务等专人组成，对采购需求和采购实施计划的合理性和合法性等进行分析审核。必要时，还邀请行业专家或法律顾问参与审定。

探索数字化应用创新

一是充分利用AI大模型。

近年来，AI大模型技术取得了突破性进展，具有强大的自然语言理解、生成式能力以及关键信息智能提取、比对能力。笔者认为，全业态、全流程的智能采购将成为未来发展的趋势。基于AI大模型开发采购需求管理系统，可实现按项目潜在需求、标的物市场形势及价格走势、生产监管要求等直接生成标的物描述信息，减少调查过程中的资料收集、数据筛选、客观性内容判断、识别工作量等重复性工作，降低人为主观判断。同时，还可利用AI大模型的强大逻辑分析、处理能力进行智慧决策，自动生成采购需求调查报告、采购实施计划等。

二是搭建信用信息查询平台。

采购需求调查需要进行大量数据收集、筛选和处理工作，而传统的人工收集难度大、效率低、易出错。对此，笔者建议，可搭建针对招标采购及供应商管理场景量身打造的信用信息查询平台，以便快速获取潜在供应商的信誉状况、同类项目成交情况、行业动态等信息。随着项目经验的积累和市场的发展变化，平台设计团队可不断收集用户反馈，调整和优化软件系统，以满足不断变化的用户需求，提供多维度采购项目关联数据和相关数据来源附录，辅助开展各维度分析工作，最终生成完整可靠的采购需求调查报告。

（作者单位：广州市政府采购中心）

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