杨宏山 张健培

　　公共政策是公共组织在特定情境中制定的一组相互关联的决策，是含有价值偏好、行动目标、治理工具的制度安排。在很长一段时间，政策往往被视为政治系统的输出结果，学界主要关心“政策如何形成”，聚焦不同利益群体的博弈过程。然而，政策制定不仅发生于当下的政策环境，还受制于过去政策的反作用。20世纪90年代以来，政策科学研究开始将“政策”视为自变量，关注一项政策如何影响未来的政策制定，形成了政策反馈的理论建构。

　　政策反馈理论认为，政策不仅是政治系统输出的产物，也是重塑政治系统的媒介，相关研究要专注于勾勒“政策影响政治，政治影响政策”的变迁全景。根据政策对象的差异性，政策反馈可以作用于行政组织、利益集团、社会公众三类群体，主要包括资源效应与解释效应两种影响机制。从结果上看，政策反馈有正反馈与负反馈两种类型，前者指原政策在既定轨道前行，呈现维持或扩张的发展态势，后者指政策效果偏离预定轨道，决策者采取调整或终结等策略。

　　政策反馈理论把“时间”因素带入政策过程研究，致力于阐释政策变迁的动力，可为解析基层韧性治理的模式转换提供理论借鉴。根据该理论，公共政策不仅是政治进程的结果，也会通过影响关键群体的政治参与和偏好，进而重塑政治环境。随着时间的推移，一项政策实施的正反馈效应占主导地位时，带来收益递增，该项干预措施就会自我强化。一项政策干预得到多方肯定，形成良好的“政策形象”，决策者继续沿用现行政策路线，实行“精耕细作”，同时进一步细化政策安排，扩大联盟力量，最终形成稳定的政策叙事。一项政策干预实施的时间越长，其产生的“锚定效应”越显著，就会形成“路径依赖”，使其他治理模式很难被启用。如果负反馈占主导地位，导致政治、经济或社会回报递减，政策形象就会负面化。一种治理方式不能解决棘手问题，就为探索新模式提供了动力。数字技术的普及应用，极大地便利了信息传输和共享，居民可及时获取问题信息，故基层韧性治理的问题场景处于动态变化之中。这就要求决策者提升回应性，及时调整治理模式，避免持续的负反馈效应引发系统性风险。

　　根据政策干预的反馈效应，决策者需要持续改进政策设计，并通过试验途径推进治理创新。彼得·霍尔指出，在政策范式的转移过程中，政策试验或政策失败的案例很可能扮演关键角色。在现有的政策范式下，经常出现的异常情况会对常态治理构成威胁。如果异常情况持续积累，就需要通过专门的努力来解决问题甚至威胁。应对异常情况，就需要对现有政策路线进行调整，会逐步破坏原有范式的连贯性和精确性。如果现行范式不能包容新的探索，探索性试验则难以持续，从而进一步削弱现行范式的权威性。

　　为维护公共治理的正当性，决策者需要对政策实施的反馈效应保持敏感，注重通过社会学习途径，根据过去的经验和新信息来调整政策目标或手段。政策制定通常包括四个变量的选择，分别是政策理念、政策目标、政策工具、标准设置。政策理念反映了政策应对的价值导向和基本目的，政策目标界定了目标群体及目标层次，包括总体性目标和具体目标，政策工具确定了采用的政策手段和方法，而标准设置明确了具体的、精确的量化标准。一般而言，具体目标、政策工具、标准设置的调整属于操作层面的变化，而政策理念、总体目标的调整则涉及更为复杂的价值层面调整，政策理念的变迁往往会引发政策范式的变迁。当一种治理模式出现了大量的异常情况时，决策者需要对政策试验保持开放性，在社会学习中集聚新共识，进而调整政策路线，形成有效的政策安排。

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院）