（来源：浙商证券资产管理）

3月5日，李强总理作《政府工作报告》，提到“开展中央部门零基预算改革试点,支持地方深化零基预算改革,在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。

什么是零基预算？零基预算强调在编制预算时“从零开始”，不像传统的基数预算以上一年度的预算金额为基础进行调整，零基预算重新核定每个项目的重要性，综合评估支出项目的轻重缓急，以此来划拨年度预算资金。在实践中，通过回顾以前年度预算，利用绩效评估技术，找出重复、浪费和需要淘汰的部分，减少整体开支，降低审查和调整成本。零基预算和绩效预算管理可以相互补充，共同提高预算编制效率和质量。

我国对零基预算改革的探索始于1994年分税制前后。当时，财权结构发生变化，原有的预算编制方式不再适用。河北、湖北、安徽、海南等地率先启动零基预算改革试点，试图通过强化定员定额管理、统一预算标准来缓解财政压力。然而，由于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等原因，改革未能在全国层面推行。2000年，中央决定实行部门预算改革，零基预算被寄予厚望。财政部要求所有中央政府机关采用零基预算模式，但受技术不成熟、政治约束、部门阻力等因素制约，改革在中央部门和大多数地方未达到预期效果，不少地方又恢复了传统的“基数+增长”预算模式。2009年后，随着经济增速放缓、财政收支矛盾加剧，中央陆续出台深化预算管理制度改革的举措，零基预算改革再次被提上日程。2014年，新一轮零基预算改革试点在国内各省份陆续展开。已有9个省份的16个省以下行政区开展了试点，在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等5个省份和天津1个直辖市。各地区致力于打破传统基数预算模式，根据自身实际情况创新调整具体措施，部分地区还实现了绩效预算与零基预算的有机融合。2021年，国务院进一步推广零基预算试点。

零基预算的优势：1、支出退出机制更完善：安徽明确专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3年，打破了支出常年存在、仅按往年浮动的“固化格局”，让财政支持的领域更频繁地接受绩效考验。2、项目制运转更注重优先级排序：广州在优先安排好“三保”、还本付息等必保支出的前提下，各部门通过项目竞争预算，按项目储备度、成熟度、优先级等维度排序分配资金。安徽则编制重点保障事项清单，整合财政资金，提高资金配置效率。3、压降重复支出：政府部门通过自我审查，整合不同部门的同类支出并压减，优化支持方向，对涉企资金开展“查重”。例如，安徽整合信息化预算资金，减少了30%的重复建设资金；浙江精简归并项目；江苏通过查重机制节约财政资金。

零基预算的挑战：尽管零基预算改革意义重大，但在推进过程中也面临诸多挑战。首先，支出项目排序难度较大。近年来各地财政普遍处于 “紧平衡” 状态，经济薄弱地区在保障必要支出后，零基预算的优先性排序空间有限。而且项目涉及多个专业领域和部门，分类标准主观性强，给财政部门进行项目优先级排序带来困难。其次，实施零基预算的时间和人力成本较高。从 “零” 开始编制预算，增加了政府机构的工作量和预算文书量，对工作人员业务水平要求高，且预算管理部门人员少、任务重，难以全力实施改革。最后，零基预算与绩效管理融合程度不深。业务部门设置绩效目标可能不够科学，财政部门由于项目多、数据收集困难，审核环节可能存在把关不严的问题，且绩效评审覆盖率较低，预算绩效深度融合有待加强。

政府零基预算改革是一项关乎国家财政健康发展、资源合理配置的重要举措。随着改革的不断深入和完善，相信零基预算将为我国的经济社会发展注入新的活力，为经济社会的高质量发展提供坚实的财政保障。

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