本报记者 孙丽朝 北京报道

我国城市轨道交通行业债务累积严重。近日，中国城市轨道交通协会（以下简称“城轨协会”）首次公布了城轨行业债务规模情况。数据显示，截至2023年年底，城轨交通行业总资产规模超8万亿元，总债务规模超4.7万亿元，全行业平均资产负债率57%。

城轨协会常务副会长周晓勤在城轨协会举办的一场活动中透露，部分城市债务风险突出，城轨企业利息支出占总成本比例高达27%，成为压在企业肩上的沉重负担。

在高额的支出和被管控的票价双重作用下，轨道交通成为只能依靠政府补贴运营的“吞金兽”。因此，完善补贴机制、提升经营水平、探索多元化投融资模式成为当务之急。

仍有约4万亿元的项目待建

近年来，城市轨道交通行业债务负担加剧，城轨建设带来的高杠杆、高负债让企业苦不堪言。

在城轨协会同一活动中，上海申通地铁集团有限公司党委书记、董事长毕湘利解释称，4.7万亿元的债务规模，主要来自轨道交通高速发展期的债务积累。当前我国城轨交通建设由城市政府主导，采用负债型投融资模式建设，高强度投资、高负债建设，积累了行业当前较大的债务规模。“目前债务结构中超过65%是银行贷款，与政府债相比，融资成本相对偏高，债务规模比较大。”毕湘利说。

中国城轨交通行业经过60年的发展，成就举世瞩目，但由于经济形势、行业环境、企业经营状况等多种因素的共同制约，越来越多的新建项目由中心城区开始向远郊延伸，低客流密度线路占比逐渐上升，这使得线路全生命周期资金缺口呈几何级数扩大。

一位城轨行业人士对《中国经营报》记者透露，从目前国家批复的城轨项目规模来看，未来还有约4万亿元的项目待建，这意味着城轨债务规模将会继续扩大。

“随着中央层面对城轨审批要求的提升，未来获批的城轨项目将更侧重于强化城市中心城区轨道交通网络。每年新获批的城市和里程也将逐渐收缩。”上述城轨行业人士透露。

城轨协会公布的数据显示，截至2024年12月31日，中国内地累计有58个城市投运城轨交通线路362条，线路长度累计1.22万公里。其中，2024年新增城轨交通运营线路953.04公里，核减运营线路8.81公里。

随着城轨行业快速发展，其运营成本也在不断攀升。根据城轨协会公布的数据，2023年全行业运营成本为1288亿元，较2018年增长695亿元，年均增长约18.3%。

周晓勤透露，随着线网规模扩张和老旧设备更新需求激增，运营成本叠加设施更新改造等造成的投资压力将持续加剧。

“企业收支失衡普遍，行业平均运营收支比仅为43.69%，票务收入占比不足36%，资源经营收益受市场波动冲击明显。2023年经营性亏损达563亿元，90%以上企业依赖财政补贴维持运转，进一步加剧债务负担。”周晓勤表示。

周晓勤认为，当前票价调整机制滞后、成本规制缺失、资源经营支持力度不足等现实问题掣肘着企业造血能力的提升。

长期以来，我国城市轨道交通客运强度普遍偏低，这一状况直接导致了其主营业务——票务收入的相对较低。毕湘利透露，全国50%的地铁线路和90%的轻轨线路客运强度达不到我国关于地铁和轻轨项目建设设置的初期客流要求。即使客运强度排名靠前的城市，与东京、香港等国际领先水平相比，差距仍比较大。

2018年，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号，简称“52号文”）。为解决个别城市规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，52号文要求，拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次。

部分安全标准有保守化趋势

“目前，国内各城市在城市轨道交通系统制式选择上呈现明显偏重大运能地铁的倾向，地铁占比超过76.1%，远高于全球地市轨道交通地铁制式占比33%的水平；敷设方式选取上更加偏好地下敷设：已运营线路中采用地下线敷设的占比为69.2%，在建线路中采用地下线敷设的占比达到了82%，也远高于东京、新加坡等国际超大城市平均水平。” 毕湘利介绍，这样做的结果是，我国不同城市类型的轨道交通建设造价显著上涨。

根据毕湘利的测算，我国地铁线路每公里单位建设成本约在7亿—8亿元，这些投入既包含大量的征地拆迁的前期费用，也包含了土建设施、机电设备等长期资产费用。这些长期资产在后续运营中也将会产生较大的维护成本需求，对企业和政府来说都是不小的负担。

除系统选型和敷设方式外，部分安全标准有保守化趋势，这些因素都推高了城市轨道交通的建设造价。

一位国际轨道交通车辆企业人士对记者透露，不考虑基建维保，仅从地铁车辆30年生命周期来看，国外地铁运营期维保费用约是地铁采购费用的1.2倍左右。由于中国市场更重视安全，维保费用远高于国际平均水平，中国地铁车辆运营期维保费用约是采购费用的2倍。在部分安全要求高的城市，如北京地铁，车辆维保费用有望达到采购费用的近3倍。

针对上述问题，城轨协会发布的《中国城市轨道交通协会关于促进城市轨道交通企业财务可持续发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出：“公益为本、经营为要”的核心理念，强调公益属性是城轨服务的根基，市场化经营是实现造血的核心动力。首次明确“政府补贴是购买公益服务的成本补偿”，推动财政补贴从“兜底补缺”转向“规范付费”，为政企责任划界提供理论依据。

《指导意见》还提出三大政策探索方向：拓展资金渠道，利用超长期国债、国开行专项贷款等政策工具，缓解地方债务压力；优化补贴机制，建立与运营安全、服务质量挂钩的动态补贴机制，实行“核定成本差额购买服务”；资产管理创新，推动城轨资产纳入市政基础设施管理体系，保障大修更新资金需求。

也有业内人士提出，与其把补贴给运营方，不如直接补给使用者。一位对日本城市轨道交通有深入研究的专家对记者表示，在现有补贴方式下，地铁公司因为有政府补贴托底，控制成本的积极性不高，因此可以从补贴消费端入手，日本政府对于地铁运营的补贴办法具有借鉴意义。该专家介绍，这种方法一方面可以鼓励通勤人员乘坐地铁上班；另一方面也能推动地铁公司市场化经营，节约成本，提高运营效率和服务质量。